Deze reconstructie beschrijft een besluit en de gevolgen daarvan achteraf, op basis van openbare bronnen. Het is een politieke duiding naast de analyses van Burgerplatform. Bedragen staan er alleen in als een bron ze noemt.

Wie besloot

De capaciteit van de afvalverbranding is een verantwoordelijkheid van het Rijk. De minister van VROM stelt het Landelijk afvalbeheerplan vast, en volgens artikel 10.14 van de Wet milieubeheer moet ieder bestuursorgaan bij een vergunning voor afvalstoffen rekening houden met dat plan. De provincie verleent de vergunning voor een afvaloven, maar toetst daarbij aan het nationale beleid dat de minister in het LAP vastlegt.

Het eerste LAP bevatte nog een capaciteitsplan voor de afvalverbrandingsinstallaties, die toen alleen bedoeld waren voor Nederlands afval. In 2003 hief het Rijk de capaciteitsregulering voor het verbranden van niet-gevaarlijk restafval op, en per 1 januari 2007 gingen de landsgrenzen voor dit afval open. Het tweede LAP, vastgesteld in 2009 onder minister Jacqueline Cramer, bevestigde die keuze voor marktwerking. Volgens de evaluatie van CE Delft was een van de hoofddoelen van LAP1 en LAP2 de liberalisering van de afvalmarkt, zonder capaciteitsplanning voor afvalverbranding.

Vastgelegd door: het LAP2 en de evaluatie van LAP1 en LAP2 door CE Delft, de antwoorden van minister Cramer op Kamervragen van Remi Poppe in augustus en oktober 2009, en de uitspraken van de Raad van State over de REC Harlingen.

Nuance: in 2009 was het afvalaanbod door de economische crisis gedaald. Cramer stuurde op de verwerking van afval via minimumstandaarden in het LAP, die voorschrijven dat herbruikbaar afval niet mag worden verbrand. Zij vond dat er nagenoeg evenwicht was tussen aanbod en capaciteit.

Wat was de bedoeling?

Het Rijk wilde met marktwerking de afvalverwerking efficiënter maken en verbranden met energieopwekking laten meetellen als nuttige toepassing. De Tweede Kamer nam in april 2009 een motie van Poppe in behandeling die vroeg om in het LAP een moratorium op de bestaande verbrandingscapaciteit op te nemen. Cramer koos niet voor een wettelijk plafond, maar voor afspraken met de sector.

De oven in Harlingen

Gedeputeerde Staten van Fryslân verleenden op 16 december 2008 een milieuvergunning aan Omrin voor de Reststoffen Energie Centrale in Harlingen. De VROM-inspectie had de ontwerpvergunning in 2008 bekeken en geen aanleiding gezien voor een zienswijze of beroep. Na de Zembla-uitzending Vechten om vuilnis van 28 juni 2009 vroeg Poppe de minister de vergunning te toetsen en een limiet te stellen aan de verbrandingscapaciteit. Cramer antwoordde in augustus 2009 dat zij geen aanleiding zag voor nadere toetsing en geen noodzaak om zich in de vergunningprocedure te mengen. Een limiet wees zij af.

Op 13 januari 2010 vernietigde de Raad van State de vergunning, omdat onvoldoende was gemotiveerd waarom geen strengere emissie-eisen nodig waren. De bouw was toen al begonnen. Op 5 oktober 2010 verleende de provincie een nieuwe vergunning, die de Raad van State op 14 maart 2012 in stand liet. De oven werd begin 2011 in gebruik genomen.

Welke schade

In oktober 2009 schreef Cramer dat er een lichte overcapaciteit was, en dat er geen capaciteit meer mocht bijkomen. Op 2 december 2009 sloot zij met de afvalverbranders een convenant: tot 1 januari 2020 geen uitbreiding van de capaciteit en geen nieuwe installaties. Capaciteit die al in aanbouw was, zoals Harlingen, viel daarbuiten. Tegelijk kregen een aantal ovens versneld de R1-status, waardoor zij makkelijker afval uit het buitenland konden invoeren.

De vergunde capaciteit bleef daarna hoger dan het Nederlandse aanbod. In 2018 was de vergunde capaciteit 8,2 miljoen ton en werd 7,5 miljoen ton verbrand, waarvan 1,7 miljoen ton geïmporteerd. De import was het hoogst in 2017, met 1,9 miljoen ton. In 2019 was de capaciteit 8,25 miljoen ton en de import 1,5 miljoen ton.

Maatschappelijk: volgens het Rijk zelf geeft import van afval verbranding in Nederland een prikkel om afval te vullen in plaats van hoogwaardiger te verwerken, en neemt Nederland de uitstoot en de bodemassen van andere landen over. Omwonenden in Harlingen verzetten zich jarenlang tegen de oven.

Wat kostte het

De bronnen noemen geen bedrag voor de maatschappelijke kosten van de overcapaciteit. Sinds 1 januari 2020 geldt de afvalstoffenbelasting ook voor het verbranden van buitenlands afval.

Is het hersteld

Deels. In 2021 sprak het Rijk met de sector een moratorium af op de toen vergunde capaciteit van 8.252 kiloton, vast te leggen in het LAP, met de bedoeling de capaciteit later stapsgewijs te verlagen. Het Circulair Materialenplan, de opvolger van het LAP, noemt verdere uitbreiding niet doelmatig en streeft naar afbouw. Een instrument om de capaciteit daadwerkelijk te sturen is er nog niet.

Wat volgde eruit

• Een convenant uit 2009 dat uitbreiding tot 2020 uitsloot, maar bestaande en in aanbouw zijnde capaciteit liet staan.
• Structurele import van brandbaar afval om de ovens te vullen.
• Een importplafond in 2019, toen Nederlands afval werd gestort terwijl buitenlands afval werd verbrand.
• Een belasting op het verbranden van buitenlands afval vanaf 2020 en een nieuw moratorium vanaf 2021.

Zie ook de reconstructie van de polycrisis

Deze reconstructie hoort bij de reconstructie van de polycrisis. Zie ook de reconstructie over de opheffing van VROM.

Stop, bron, herstel

• Stop. Kan het Rijk nieuwe verbrandingscapaciteit uitsluiten zolang het Nederlandse aanbod daalt?
• Bron. Het loslaten van de capaciteitssturing in het LAP liet de omvang van de verbranding over aan de markt.
• Herstel. Een wettelijk plafond dat de capaciteit afstemt op het Nederlandse aanbod kan de prikkel om afval te importeren wegnemen. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse kan laten zien wat afbouw oplevert.

Bronnen

• Zembla, Vechten om vuilnis, 28 juni 2009
• Kamervragen Poppe en antwoord Cramer, augustus 2009
• Kamervragen Poppe en antwoord Cramer over de REC Harlingen, oktober 2009
• Motie Poppe over een moratorium op verbrandingscapaciteit, Kamerstuk 30 872 nr. 29
• VROM, Geen uitbreiding verbrandingscapaciteit afval tot 2020, 2 december 2009
• Wet milieubeheer artikel 10.14
• Handboek afvalstoffenrecht, verbranden van afvalstoffen
• CE Delft, Evaluatie LAP1 en LAP2
• Raad van State, 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8980
• Raad van State, 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8798
• Rijkswaterstaat, Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2019
• Kamerbrief importplafond, Kamerstuk 30 872 nr. 240
• Kamerbrief afbouw verbrandingscapaciteit, Kamerstuk 32 852 nr. 260
• Circulair Materialenplan, capaciteit van AVI's